« Les néo-régions pourront-elles éviter le marketing bureaucratique et la tentation féodale? » – Tribune du 11 décembre 2015

Tribune de Guillaume Larrivé – Le Huffington Post – 11 décembre 2015

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Rarement les élections régionales ont autant suscité les commentaires du microcosme. On a spéculé sur l’ampleur des votes extrêmes. On s’est interrogé sur l’influence que pourraient avoir le traumatisme des attentats terroristes et l’état d’urgence sur les résultats du scrutin. On a relevé la candidature de personnalités politiques de premier plan, prêtes à renoncer à un mandat parlementaire ou une fonction ministérielle, pour accéder à la présidence d’un conseil régional. Depuis quelques semaines, tout a été dit ou presque sur les implications nationales de ces élections régionales. Seule une question, pourtant au cœur du sujet, est totalement restée sous silence: à quoi vont vraiment servir les treize néo-régions dessinées par la nouvelle carte territoriale?

La « loi NOTRE » était censée clarifier la répartition des compétences entre les communes et les intercommunalités, les départements et les régions, en supprimant les doublons qui constituaient le tristement célèbre millefeuille territorial. Après bien des hésitations, des allers-et-retours et des bégaiements, le gouvernement est parvenu à faire voter la suppression (à partir de 2016) de la suppression (votée en 2013) de la suppression (votée en 2011) de la « clause de la compétence générale », ce qui veut dire que les régions et les départements sont censés devenir des collectivités spécialisées arrêtant de se marcher sur les pieds. En réalité, hélas, les compétences enchevêtrées, les financements croisés, les délégations verticales et les contractualisations transversales resteront la règle…. Dans ce brouillard technocratique, la région est censée voir accroître son rôle de « chef de file » administratif, en définissant et en pilotant la stratégie territoriale de développement économique et d’aménagement du territoire.

Dès lors, deux pièges sont à éviter: le marketing bureaucratique et la tentation féodale.

Le marketing bureaucratique, c’est l’habileté qui permet à une technostructure inefficace de faire semblant d’être un partenaire actif du développement des entreprises. Les néo-régions, hélas, peuvent en être, demain, les premiers acteurs. Pour la plupart, elles ne présentent aucune cohérence historique, géographique, démographique ou économique. Leur périmètre a été défini comme on le sait : sur un coin de table, à l’Elysée, comme un arbitrage entre les différents obligés socialistes du président de la République. Mariant la carpe et le lapin, les néo-régions seront d’abord des technostructures, gérant 28,7 milliards d’euros, soit 12% du budget total des collectivités territoriales. C’est à la fois peu, par rapport au bloc communal, et considérable, à l’heure où les finances publiques nationales sont contraintes par le poids d’un endettement déraisonnable. Dès lors, les conseils régionaux risquent de n’être qu’un guichet à subventions, résultant d’une multitude de règlements d’intervention, c’est-à-dire obéissant à des routines techniques sans vrai choix politique et sans réelle évaluation économique. Ce n’est pas parce qu’une pseudo-« aide aux entreprises » est labellisée comme telle par la technostructure régionale, avec un joli logo, qu’elle est efficace pour le développement économique: c’est encore, par définition, une dépense publique financée par un impôt payé par d’autres entreprises ou par les ménages, ayant donc un effet d’éviction sur des dépenses privées.

Les néo-régions devront se prémunir contre une autre menace: la tentation féodale, aggravée par le présidentialisme et un mode de scrutin inepte.

Qui gouvernera, au plan politique, les néo-régions? Pas l’assemblée elle-même, composée d’élus à la proportionnelle, qui ont été, en réalité, nommés par les partis politiques, sans légitimité personnelle, sans ancrage territorial et sans aucune obligation concrète de compte-rendu à la population. Le seul patron, ce sera évidemment le président du conseil régional, assisté par son directeur général des services. Le risque est grand que les 13 présidents se comportent en grands-ducs, tentant de vassaliser les élus territoriaux de second rang (présidents de conseils départementaux, présidents d’agglomérations, maires) par la politique de subvention, et prenant évidemment l’ascendant sur les préfets de région (lesquels n’auront quasiment plus aucun levier financier étatique entre les mains). Les 13 grands-ducs auront d’autant plus tendance à se comporter comme tels qu’ils seront, bientôt, du fait de la règle de non-cumul, absents du Parlement, c’est-à-dire de l’endroit où se réunit chaque semaine le pouvoir public national, gouvernemental et législatif. Ils seront tentés de se comporter, non seulement en para-ministres, mais peut-être en mini-présidents de la République, c’est-à-dire en exécutifs parallèles, voire concurrents, à l’exécutif national. L’utilisation courante de l’expression « Président de Région », qui n’a aucun fondement juridique, au lieu de la plus modeste appellation de « Président de conseil régional », en est déjà l’indice.

Comment éviter ces dangers? D’abord, en évitant de désigner des tocards à la tête des régions: c’est la première responsabilité des Français, dimanche prochain. Ensuite, en soumettant les néo-régions à un vrai contrôle, par l’Assemblée nationale, assistée de la Cour des comptes. Il faudra, dans la durée, au cours du mandat régional, évaluer sérieusement, sans se payer de mots, l’efficacité des néo-régions.

Si elles évitent le marketing bureaucratique et la tentation féodale, elles peuvent être un instrument de la croissance. Il faut, pour cela, investir intelligemment dans des biens communs (les réseaux numériques, en premier lieu, qui font encore cruellement défaut dans nos vastes territoires ruraux) vraiment utiles à la création de richesses, au progrès technologique, à la mobilité des parcours professionnels. C’est encore possible, mais ce n’est vraiment pas certain.

« La Vème République se meurt. Vive la Vème ! » – Tribune du 3 octobre 2013

Tribune de Guillaume Larrivé – Le Huffington Post – 3 octobre 2013

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Lorsqu’il présenta le projet de Constitution de la Vème République devant le Conseil d’État, Michel Debré en exposa le principe en ces termes: « À la confusion des pouvoirs dans une seule assemblée, à la stricte séparation des pouvoirs avec priorité au chef de l’État, il convient de préférer la collaboration des pouvoirs : un chef de l’État et un Parlement séparés, encadrant un Gouvernement issu du premier et responsable devant le second, entre eux un partage des attributions donnant à chacun une semblable importance dans la marche de l’État et assurant les moyens de résoudre les conflits qui sont, dans tout système démocratique, la rançon de la liberté. »

Ainsi la Ve République était-elle définie pour ce qu’elle est: un régime de nature parlementaire, teinté d’un présidentialisme affirmé. Ce régime original a permis à la France d’être gouvernée dans la paix civile.

Les vingt-quatre révisions constitutionnelles décidées depuis 1960 n’ont pas modifié l’essence de cette « collaboration des pouvoirs« .

La pratique des institutions a varié, mais nous n’avons jamais fait le choix du régime strictement parlementaire – même lors des trois périodes de cohabitation, qui ont vu l’affirmation d’un Premier ministre légitimé par la majorité de l’Assemblée nationale face à un Président de la République comme amputé par la défaite législative.

Nous n’avons jamais choisi, non plus, le régime présidentiel – même si l’élection du Chef de l’État au suffrage universel direct et l’instauration du quinquennat, combinée avec un calendrier électoral faisant précéder les élections législatives par celle du Président de la République, ont accéléré le temps politique et renforcé le primat de la fonction présidentielle, en accentuant la subordination du Premier ministre.

L’architecture de la Ve République est-elle adaptée au temps présent?

Pour des raisons juridiques autant qu’historiques, je suis convaincu de la nécessité de conserver le caractère hybride du régime, mi-présidentiel, mi-parlementaire. Les Français sont trop attachés à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct pour songer à établir en France un régime parlementaire classique à l’anglaise ou à l’allemande.

Et même si la fonction de Premier ministre apparaît singulièrement effacée depuis 2007, il nous semblerait hasardeux de faire le choix d’un régime présidentiel à l’américaine : en supprimant la fonction de Premier ministre, la responsabilité du gouvernement et le droit de dissolution, l’on organiserait un face-à-face entre la légitimité du Président et celle de l’Assemblée, sans instrument de régulation des conflits.

Mais si l’essence de la Ve République doit être conservée, il faut cependant regarder la réalité en face: nos concitoyens ne sont pas satisfaits de leur gouvernement.

L’importance des taux d’abstention et des suffrages accordés aux partis politiques contestataires en est le premier signe. Plus encore, il faut garder à l’esprit que toutes les formations politiques ayant assumé le pouvoir gouvernemental depuis 1978 ont été battues aux élections générales suivantes. L’opposition est ainsi devenue la majorité à sept reprises (en 1981, 1986, 1988, 1993, 1997, 2002 et 2012). A ces alternances entre la droite et la gauche se sont ajoutées (en 1995 et 2007) deux alternances internes à la majorité. Au total, les Français ont toujours appliqué, depuis trente-cinq ans, une règle consistant à « sortir les sortants ». En vérité, ils n’accordent plus durablement leur confiance aux hommes et aux femmes qui conduisent les affaires publiques.

La responsabilité de ma génération politique, c’est de tenter de restaurer cette confiance nécessaire à l’efficacité de l’action publique.

Car les réformes indispensables pour lutter contre le déclin de notre pays, réaffirmer l’autorité régalienne de l’État et libérer les initiatives des acteurs économiques et sociaux, ne pourront être décidées et appliquées, demain, que par des institutions pleinement légitimes aux yeux des Françaises et des Français.

C’est pourquoi je suis convaincu que d’importantes modifications institutionnelles sont désormais urgentes, afin d’améliorer l’efficacité de la Ve République.

C’est l’objet de la proposition de loi constitutionnelle que j’ai déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Il s’agit, en premier lieu, de rénover l’exercice du pouvoir exécutif.

L’article 1er, en modifiant l’article 6 de la Constitution, prévoit que le Président de la République sera désormais élu pour six ans et que son mandat ne sera pas renouvelable. Il est nécessaire, en effet, que le Président de la République puisse exercer, au service de la Nation, un mandat plus long que l’actuel quinquennat. Lancer des réformes fondamentales, les mettre en œuvre et en mesurer les résultats : ces tâches seront d’autant mieux accomplies que le Chef de l’État disposera d’un mandat de six ans (qui n’a d’ailleurs rien d’exceptionnellement long, si l’on veut bien se souvenir que tel est aujourd’hui le cas d’un maire, d’un président de conseil régional ou de conseil général). L’impossibilité pour le Président de la République en exercice de solliciter un nouveau mandat permettra de libérer son action des contingences d’une candidature à la réélection : mieux vaut agir pendant six ans au service de la France que de chercher à se maintenir dix ans au pouvoir.

L’article 2 impose, en l’inscrivant à l’article 20 de la Constitution, une très forte réduction du nombre des membres du Gouvernement, qui sera désormais limité à quinze ministres et dix secrétaires d’État. L’augmentation récente du nombre des ministres, ministres délégués ou secrétaires d’État, notamment dans le champ économique et social, a multiplié les lieux d’indécision et les dépenses publiques inconsidérées. C’est un facteur d’affaiblissement du pouvoir exécutif. Il faut y mettre un terme.

L’amélioration de l’efficacité de nos institutions passe, en deuxième lieu, par une refonte du Parlement. Les nouveaux pouvoirs qu’il tient de la révision constitutionnelle de 2008, tant en matière de vote de la loi que de contrôle du Gouvernement, pourront être d’autant mieux exercés que le nombre de parlementaires sera resserré.

L’article 3 réduit de près d’un tiers la composition de l’Assemblée nationale, fixée à l’article 24 de la Constitution, en proposant de la limiter à quatre cents députés. Moins nombreux mais plus puissants, les députés auront la possibilité d’agir dans la durée, puisqu’ils seront élus pour six ans (comme le Président de la République, afin de continuer à éviter la cohabitation).

L’article 4 modifie, de même, l’article 24 de la Constitution, pour prévoir une réduction similaire du nombre des sénateurs, qui ne pourront être plus de deux cents (élus, comme c’est déjà le cas, pour un mandat de six ans).

La réduction du nombre des parlementaires doit aller de pair avec la réaffirmation de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale. La motion de censure prévue par l’article 49 de la Constitution doit évidemment être conservée, même si elle a un caractère presque théorique : elle n’a abouti à la démission du Gouvernement qu’à une seule reprise, en 1962, il y a plus d’un demi-siècle. Dans sa rédaction issue de l’article 5, l’article 49 de la Constitution s’enrichira d’une motion d’interpellation permettant à l’Assemblée nationale de mettre en cause la responsabilité d’un membre du Gouvernement.

L’article 6 donne toute sa portée à la motion d’interpellation en précisant, à l’article 50 de la Constitution, qu’un ministre en faisant l’objet devra remettre sa démission. Ainsi le contrôle démocratique de l’action du Gouvernement par l’Assemblée nationale s’en trouvera significativement renforcé : les députés pourront, par une motion d’interpellation ciblée sur l’un des membres du Gouvernement, directement contester la politique conduite dans un champ de l’activité gouvernementale.

Si la rénovation du pouvoir exécutif et la refonte du Parlement sont le cœur de la révision constitutionnelle proposée, deux autres réformes d’envergure pourront s’y ajouter.

La suppression du titre XI de la Constitution relatif au Conseil économique, social et environnemental, par l’article 7, permettra une rationalisation des diverses instances consultatives prévues par la loi ou le règlement qui interviennent, peu ou prou, dans le même domaine. Je ne méconnais pas l’intérêt des travaux du Conseil économique, social et environnemental mais nous proposons de le fusionner avec les différents conseils, comités et observatoires, d’en réduire fortement le format et d’en diminuer drastiquement le coût de fonctionnement.

L’amélioration de l’efficacité des institutions doit également être envisagée au plan local. Le moment me semble venu d’engager une audacieuse réorganisation des collectivités intermédiaires entre l’État et les communes. C’est l’objet de l’article 8, qui modifie l’article 72 de la Constitution afin de créer des provinces, nées des régions et des départements. Ainsi, les provinces exerceront toutes les compétences jusqu’alors dévolues aux régions et aux départements. Le territoire des provinces (ne correspondant pas nécessairement au périmètre actuel des régions et des départements) devra être défini, au cas par cas, par une loi organique, en tenant compte des aspirations de la population, en fonction de spécificités historiques, géographiques, économiques et démographiques.

La Vème République se meurt.

Il faut lui administrer un traitement de choc, pour pouvoir proclamer, à nouveau : vive la Vème !