L’indépendance de l’autorité judiciaire et le Conseil supérieur de la magistrature – Discours à l’Assemblée nationale, 5 avril 2016

GLAN

Assemblée nationale

Examen du projet de loi constitutionnelle
portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature

Motion de rejet
présentée par Guillaume Larrivé,
député de l’Yonne,
au nom du groupe « Les Républicains »,
lors de la séance publique du mardi 5 avril 2016

 

Monsieur le Président,
Monsieur le Garde des Sceaux, ministre de la justice,
Monsieur le Président de la commission des Lois,
Mes chers collègues,

Quelle est donc cette manie qui consiste à tenter d’amender la Constitution chaque semaine ?

Il y a à peine six jours, depuis le palais de l’Élysée, le Chef de l’État a pris la parole, devant le peuple français, pour clore la parenthèse constitutionnelle qu’il avait imprudemment ouverte à Versailles. Ni sur la nationalité, ni sur l’état d’urgence, la Constitution ne sera révisée. L’improvisation constitutionnelle, à l’automne, a suscité la confusion institutionnelle, cet hiver, qui aboutit à la capitulation présidentielle, au printemps.

Faute d’avoir convaincu, le Président a été vaincu.

On devine l’inquiétude qui, dès lors, a saisi le stratège élyséen et les tacticiens qui peuplent sa Cour.

Les horloges tournent et, clopin-clopant, le quinquennat s’achemine vers sa fin.

Puisque le meilleur remède à l’immobilité, c’est encore le mouvement – si l’on veut bien nous pardonner cette lapalissade -, le président François Hollande a dû se dire qu’il était temps de bouger.

C’est pourquoi il veut un Congrès pour un Congrès, comme s’il craignait qu’un Président sans Congrès, cela soit déjà un Président en congé.

Aussi, pour exaucer le vœu présidentiel, la Chancellerie est allée rechercher, au fond des cuves parlementaires, ce qui pourrait constituer, peut-être, un début d’ordre du jour versaillais.

Pas moins de six projets de loi constitutionnelle ont fleuri au cours du quinquennat ; le sixième, que chacun garde à l’esprit, a déjà connu des obsèques nationales ; les cinq autres, plus discrets, semblaient eux aussi promis à un sort funeste.

Dans cette morne plaine, un seul projet de loi constitutionnelle n’a pas encore tout à fait expiré – et c’est ce mort-vivant que nous sommes invités, ce soir, à examiner de plus près.

Nous reprenons donc l’autopsie là où elle s’était interrompue, au Palais du Luxembourg, voici bientôt trois ans.

Faut-il modifier la Constitution pour réformer le Conseil supérieur de la magistrature dans les termes qui nous sont soumis aujourd’hui ?

La réponse des députés Républicains, Monsieur le Garde des Sceaux, tient en quelques mots : pour nous, c’est non.

Mais pour vous, est-ce vraiment oui ?

Très attentifs à l’avis toujours éclairé et souvent éclairant du premier président de la commission des lois de cette législature, il nous revient que celui-ci avait déclaré, je le cite, qu’il n’y avait « aucune pertinence à ce que l’Assemblée nationale soit ressaisie » de ce texte.

Ce que le député Jean-Jacques estimait hier inutile, le ministre Urvoas le croit aujourd’hui nécessaire.

Passons sur cette légère incohérence temporelle ; sur le chemin escarpé du compromis, on trouve parfois quelques caillous.

Venons-en au fond.

Il y aurait, d’un côté, ceux qui voudraient conforter l’indépendance de la justice et de l’autre, ceux qui ne songeraient qu’à la piétiner.

Absurde simplisme.

Tâchons d’en sortir en évoquant, aussi précisément que possible, nos points d’accord et de désaccord.

1. Nous sommes évidemment d’accord, aujourd’hui, pour considérer que le Président de la République ne doit pas présider lui-même le CSM et que le garde des sceaux ne doit pas en être le vice-président. Ce point n’est désormais plus en débat puisque vous ne proposez pas de défaire ce à quoi vous vous êtes opposé. C’est, en effet, malgré la vive opposition des députés socialistes de l’époque – au premier rang desquels François Hollande -, que la Constitution a été révisée, en 2008, sur l’initiative du président de la République Nicolas Sarkozy, dans la continuité de la révision votée en 1993 lorsqu’Edouard Balladur était Premier ministre. Le Chef de l’État n’est plus le président du CSM.

2. Encore pourrait-on légitimement débattre sur le choix de la personnalité appelée à présider le CSM. Cette responsabilité incombe aujourd’hui, d’une part au premier président de la Cour de cassation s’agissant de la formation compétente pour les magistrats du siège, d’autre part au procureur général près la Cour de Cassation s’agissant de la formation compétente pour les membres du parquet. « Il semble que l’on ait confondu ici indépendance et changement de dépendance », relevait le professeur Carcassonne dans son commentaire désormais classique, aux éditions du Seuil, de la Constitution ; je ne suis pas loin de partager cet avis, tant paraît grande l’influence désormais confiée à ces deux magistrats éminents sur le choix, non seulement des affectations de leurs pairs, mais aussi de leurs propres successeurs. J’observe néanmoins que ce point n’est plus en débat dans le projet de révision constitutionnelle qui nous est aujourd’hui soumis.

3. Pour ce qui est de la composition du Conseil supérieur de la magistrature, chacun admet qu’il doit mêler des clercs et des laïcs, c’est-à-dire des magistrats et des personnalités qui ne le sont pas. Mais dès qu’il s’agit de doser, trois options au moins s’affrontent.

La première option, la plus sage selon nous, consiste à ne pas donner aux magistrats une majorité des sièges au CSM : c’est ce que prévoit aujourd’hui la Constitution, afin de se prémunir contre la tentation corporatiste d’une magistrature qui serait autogérée.

La deuxième, qui est celle du projet de loi constitutionnelle défendu dans cet Hémicycle par Christiane Taubira en 2013, consisterait au contraire à donner aux magistrats la majorité des sièges du CSM : c’était et cela reste, pour nous, directement contraire à l’intérêt général.

La troisième consisterait à choisir la parité entre les magistrats et les non-magistrats, qui existe déjà en matière disciplinaire et qui serait étendue pour l’ensemble des fonctions du CSM.

Je n’ai pas le sentiment que le Gouvernement, lui, sache vraiment ce qu’il veut, puisqu’il a plaidé pour la majorité des clercs en 2013, s’est rallié à la parité devant l’Assemblée et revient vers nous en semblant accepter la majorité des laïcs. Plutôt que ces palinodies gouvernementales, la position des Républicains a le mérite de la constance et de la clarté, qui ne voit pas l’intérêt de modifier, sur ce point, le texte adopté en 2008.

4. J‘en viens au cœur de notre débat, ou de ce qu’il en reste, et qui relève de la mission et des compétences confiées au Conseil supérieur de la magistrature.

A l’article 1er, vous estimez nécessaire, Monsieur le Garde des Sceaux, de modifier l’article 64 de la Constitution, qui dispose aujourd’hui que « le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire » et qu’ « il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature ».

On nous propose de substituer à cette assistance la mention d’un vague « concours » ; je cite le texte qui nous revient du Sénat : « le Conseil supérieur de la magistrature concourt à garantir cette indépendance. »

Je ne vois vraiment pas ce que l’on gagnerait à remplacer la rédaction actuelle, claire et exacte, par une rédaction nouvelle, obscure et imprécise. Car si le CSM concourt à garantir l’indépendance de la magistrature, c’est sans doute que d’autres institutions y concourent elles aussi, mais lesquelles ? Cette rédaction malhabile est au mieux inutile, au pire malencontreuse. Elle ne saurait être approuvée – et l’on s’étonne que les sénateurs, qui se plaisent parfois à donner des leçons de rigueur légistique, aient cru pouvoir la voter.

A dire vrai, ce débat n’est pas que rédactionnel, car ce qui le sous-tend, c’est l’idée que le Président de la République ne peut pas vraiment être ce que le premier alinéa de l’article 64 affirme qu’il est, c’est-à-dire « le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ».

Il me semble, au contraire, que notre devoir de Constituant est de nous en tenir à la conception, exigeante, d’un Président de la République qui est pleinement le Chef de l’État, dans la totalité de la mission institutionnelle que lui confie l’article 5 : il « veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat ». N’allons pas improviser ce soir une modification hasardeuse de l’article 64 de la Constitution, au risque de rogner ce qui doit être impérativement préservé.

Nous ne pourrons donc approuver l’article 1er.

J’en viens à l’article 2 et à ce qu’il est convenu d’appeler « l’avis conforme » du CSM sur les nominations des membres du Parquet.

Ce débat, jusqu’alors, a été assez mal posé.

Permettez-moi, d’abord, de m’étonner des diverses expressions publiques de magistrats nous appelant à voter cette révision de la Constitution.

Est-il vraiment besoin d’évoquer le souvenir du chancelier Maupeou ou, au contraire, celui de Maurepas, pour rappeler à tous les magistrats que le temps n’est plus aux remontrances de la magistrature d’Ancien régime s’adressant au Souverain ?

La question a été réglée par la Révolution française ; depuis lors, les magistrats judiciaires sont censés ne pas se mêler des affaires publiques en général, de la chose politique en particulier.

Car ce serait bien une étrange conception de la séparation des pouvoirs qui consisterait, pour une autorité constituée, à faire la leçon au Constituant.

Comme tous les membres de la commission des lois, j’ai reçu une lettre de la présidente de l’Union syndicale des magistrats nous enjoignant d’approuver ce projet de loi constitutionnelle ; même si cette lettre est datée du 1er avril, elle semble aussi sérieuse qu’impérative ; sa signataire n’avait donc pas estimé incongru d’interférer ainsi au cœur d’un processus pour lequel les magistrats sont évidemment, juridiquement, totalement incompétents ; cette démarche bizarre est tout aussi aussi étrange que celle qui consisterait, pour un parti politique, à écrire à des magistrats du siège pour leur dicter les motifs et le dispositif de leur jugement dans une affaire individuelle.
Le fait que tel ou tel magistrat nous appelle à réviser la Constitution n’est donc pas, en soi, un argument opérant.
Je passe rapidement, de même, sur l’argument de l’euro-compatibilité ; il me paraît faible car le Constituant n’écrit pas sous la dictée des juges de Strasbourg ou de Luxembourg ; nous avons le droit et même le devoir de rester, en cette matière si essentiellement régalienne qu’est l’organisation de l’autorité judiciaire, pleinement maîtres de nos choix.

Il me reste, alors, trois remarques à formuler.

Il faut souligner, d’abord, que la réforme proposée ne consiste pas exactement, contrairement à ce qui est dit ici ou là, à aligner le régime de nomination des parquetiers sur celui des magistrats du siège.

Il existerait encore une distinction importante.

Tous les magistrats du parquet resteraient nommés sur la proposition initiale du Garde des Sceaux, à la différence des plus hauts magistrats du siège (c’est-à-dire les membres de la Cour de cassation, les premiers présidents de cours d’appel et les présidents de tribunaux de grande instance) qui sont, eux, nommés sur la proposition du CSM.

En soulignant cette différence, je ne plaide certes pas pour son abolition, mais il me semble que son maintien enlève beaucoup de sa pertinence à l’argument selon lequel il faudrait impérativement modifier la Constitution pour aligner le régime des nominations des parquetiers sur celui des magistrats du siège.

Si vous étiez vous même totalement convaincus de cette nécessité, vous le feriez entièrement et donc symétriquement, en retirant au Garde des Sceaux le pouvoir de proposition sur les nominations des avocats généraux à la Cour de cassation, des procureurs généraux près les cours d’appels et des procureurs près les tribunaux de grande instance.

Vous choisissez de ne pas le faire et il est nécessaire que vous vous en expliquiez clairement.

Deuxième remarque, incidente : il est curieux que personne ne s’interroge, précisément, sur une éventuelle extension du champ de proposition du CSM à l’ensemble des magistrats du siège. Car si la main du Garde des Sceaux ne doit s’approcher des nominations de magistrats que pour contresigner en aval un décret pris sur l’avis conforme du CSM, n’est-on pas surpris de constater que subsistent en amont, compte tenu des modalités de proposition, deux modes de désignation et, partant, deux catégories de magistrats du siège ?

Les uns, investis des plus hautes fonctions, ne peuvent théoriquement l’être que si le ministre de la justice n’y est pour rien ; tous les autres, qui exercent eux aussi les fonctions de jugement qui incombent à tous les magistrats du siège, ne peuvent être nommés que si le ministre de la justice le propose.

Il y a là, pour le moins, une difficulté logique qui ne peut être passée sous silence.

J’en viens à la troisième et dernière remarque, qui porte sur le cœur du texte qui nous est présenté ce soir.

Faut-il, oui ou non, modifier la Constitution pour prévoir que les magistrats du parquet ne pourront être nommés, demain, que sur l’avis conforme du CSM ?

Vous avez eu raison de rappeler, Monsieur le Garde des Sceaux, que telle est la pratique suivie depuis 2009 par vos divers prédécesseurs. Chacun s’accorde à souhaiter la continuer. L’argument est, cependant, très réversible. On pourrait vous objecter que, puisque c’est une pratique déjà ancienne et appelée à perdurer, il n’est nullement indispensable d’adopter un texte qui viendrait, comme l’on dit, la graver dans le marbre.
Mais cet argument n’est pas dirimant ; je ne le retiendrai donc pas.

Le vrai sujet, me semble-t-il, est de préciser quelle est notre conception de l’indépendance de la justice.

L’indépendance de l’autorité judiciaire, ce doit être l’impartialité des jugements, ce ne doit pas être l’autonomie d’un contre-pouvoir judiciaire.

En souhaitant inscrire dans la Constitution un droit de veto du CSM sur les nominations des membres du Parquet, sans prendre aucune autre mesure d’aucune sorte, vous n’améliorez en rien l’impartialité des jugements, mais vous donnez le sentiment de vous aventurer vers l’autonomie d’un contre-pouvoir judiciaire.

C’est le cœur de notre désaccord avec ce texte.

L’impartialité des jugements disparaît lorsqu’il n’y a pas d’indépendance vis-à-vis d’un parti-pris, d’un préjugé, d’une opinion partisane. Nous constatons, pour la déplorer, la confusion qui existe, parfois, entre la défense légitime de préoccupations professionnelles et l’expression illégitime d’opinions politiques par certains magistrats. Comme Eric Ciotti, comme Georges Fenech, comme l’ensemble des députés Républicains, il me semble nécessaire de nous interroger ici, comme Constituant ou comme législateur organique, sur les limites de l’appartenance syndicale des magistrats.

J’ajoute que, pour conforter l’impartialité des jugements, d’autres questions juridiques et pratiques, de nature et d’importance différentes, devront être sereinement et sérieusement abordées.

J’ai évoqué, tout à l’heure, l’éventuelle extension du champ de proposition du CSM à l’ensemble des magistrats du siège, qui me semble devoir être étudiée. D’autres questions tiennent au contenu et au périmètre de la formation dispensée à l’École nationale de la magistrature, mais aussi aux parcours de carrière des magistrats, à leur régime indemnitaire, à la multiplicité des grades et même, disons-le nettement, à la pratique des décorations de magistrats en fonction, laquelle ne paraît pas spontanément compatible avec l’apparence d’une totale indépendance.

Conforter l’impartialité des jugements reste une ardente nécessité, à laquelle ce projet de révision constitutionnelle ne répond pas.

Mais dans le même temps, vous vous aventurez vers l’autonomie d’un contre-pouvoir judiciaire.

Car le veto que vous souhaitez donner au CSM sur les nominations des membres du parquet n’est qu’une avancée virtuelle qui s’accompagne d’un recul réel : la renonciation à exercer une vraie politique pénale.

Les parquets sont aujourd’hui encombrés d’une multitude d’infractions abondamment et fréquemment définies par le législateur, sans que le Garde des Sceaux, au nom du peuple français, ne définisse clairement une politique pénale, c’est-à-dire un ordre de priorité des poursuites, dans l’intérêt de la société. Cette carence est regrettable.

De même, je suis convaincu que la suppression, votée en 2013, de toute possibilité d’instruction individuelle du Garde des Sceaux au Parquet – à la double condition que celle-ci soit à la fois écrite et versée au dossier – a été un recul de la politique pénale.

Il me semble que le Garde des Sceaux, membre d’un Gouvernement responsable devant l’Assemblée nationale, doit assumer une vraie fonction de direction de l’action publique, en conduisant une politique pénale, selon des procédures transparentes, contrôlables et contrôlées, qui ne laissent aucune place à l’arbitraire et à des choix partisans, mais qui garantissent l’existence d’un vrai choix démocratique.

Car si le Garde des Sceaux renonce à toute politique pénale, il deviendra ce que Charles Péguy disait des kantiens : ils ont les mains propres, mais ils n’ont pas de mains.
Monsieur le Garde des Sceaux,

Le projet de loi constitutionnelle que vous nous présentez ce soir est, au mieux, inabouti.

Il n’est que la partie d’un tout qui n’a pas été reconstruit.

Les députés Républicains ne peuvent donc l’approuver.

Nous ne vous donnerons pas de majorité pour une 25ème révision de la Constitution qui, loin de renforcer l’État, ne ferait en vérité que l’affaiblir.

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